Al encuentro del desarrollo: un proceso de construcción colectiva

La próxima semana la Agencia Nacional de Desarrollo iniciará un recorrido nacional que abarcará todos los departamentos del país. Durante siete semanas, estaremos al encuentro de los actores fundamentales del desarrollo local con un objetivo claro: construir, desde el territorio, una visión compartida sobre los desafíos y oportunidades que definirán el Uruguay de las próximas décadas.

Este itinerario no es un gesto protocolar, sino parte de un proceso más amplio que responde a una pregunta clave: ¿cómo impulsar una transformación productiva que nos permita diversificar y sofisticar nuestra economía, al tiempo que fortalecemos la sostenibilidad y la inclusión social?

En la literatura sobre desarrollo existe un consenso creciente: la nueva política productiva no surge de manera espontánea ni de un diseño centralizado, sino de la interacción dinámica entre actores locales y nacionales, públicos y privados, capaces de descubrir, priorizar y potenciar oportunidades. Se trata, en definitiva, de un proceso bottom-up, donde la innovación, la producción y el conocimiento se tejen en red. El diseño y la implementación de políticas públicas —especialmente aquellas orientadas a transformar— no dependen meramente de factores técnicos o económicos, sino que están profundamente ceñidas por el entramado institucional y los incentivos políticos que ordenan el proceso de formulación de políticas.

El auto-descubrimiento y las fallas de mercado.

Rodrik y Hausmann introducen un concepto central: el desarrollo productivo requiere un proceso de auto-descubrimiento. Se trata de identificar qué nuevas actividades son rentables en un país específico. El problema es que esta exploración no ocurre de forma automática. Los emprendedores que innovan enfrentan un riesgo alto: si fracasan, pierden todo; si tienen éxito, otros imitan y capturan parte de los beneficios. Como resultado, el mercado tiende a subinvertir en nuevas actividades.

Aquí aparece el papel del Estado: compartir riesgos y recompensas, creando condiciones para que esa exploración ocurra sin que el costo recaiga solo en los pioneros. Sin esta acción deliberada, muchas oportunidades quedan sin explorar. Sobre esto, Luis Porto ha discutido la necesidad de trabajar en reducir la polarización económica.

Además, los mercados enfrentan fallas de información (los empresarios no saben con certeza qué puede funcionar en su país) y fallas de coordinación (nuevos sectores requieren infraestructura, proveedores o regulaciones que solo tienen sentido si varios actores se mueven al mismo tiempo). La política industrial se justifica precisamente como un instrumento para resolver estas fallas.

Sin embargo, Chang y Andreoni sostienen que el paradigma de las “fallas de mercado” reduce el papel del Estado a un corrector pasivo, cuando en realidad los países en desarrollo requieren políticas activas y estratégicas que construyan capacidades productivas, tecnológicas e institucionales. Frente a esta limitación, proponen el enfoque de las “fallas de desarrollo”, que reconoce problemas estructurales como la ausencia de sectores industriales dinámicos, la débil capacidad de aprendizaje y la falta de coordinación productiva. Desde esta perspectiva, el Estado debe asumir un rol más amplio como co-creador de mercados y capacidades, impulsando transformaciones estructurales en lugar de limitarse a arbitrar imperfecciones existentes.

De manera complementaria, por ejemplo Mazucatto, insiste en que una política de desarrollo efectiva debe proporcionar una dirección clara que articule a Estado, sector privado y sociedad civil, lo que contribuye a disminuir la incertidumbre, generar confianza para la inversión y otorgar legitimidad a la acción pública. Más que limitarse a corregir fallas de mercado, se trata de que el Estado asuma un papel activo en orientar y co-crear mercados al servicio del interés colectivo, promoviendo además procesos de experimentación y aprendizaje donde surjan soluciones diversas desde abajo.

El desarrollo depende de lo que producimos

Otro aporte fundamental es que el desarrollo depende de lo que un territorio produce. A través del Product Space podemos dar cuenta de que no todos los bienes ofrecen las mismas oportunidades de diversificación futura.

Los países que logran insertarse en productos sofisticados, tecnológicamente complejos y con alto potencial de encadenamientos, tienen más probabilidades de diversificar y crecer. En cambio, aquellos que permanecen en sectores primarios con pocas conexiones hacia actividades de mayor valor agregado tienden a quedar atrapados en trayectorias de bajo dinamismo.

La metáfora de los monos y los árboles de Hausmann describe el proceso de diversificación productiva: los productos que un país puede fabricar se representan como árboles en un bosque, mientras que las empresas y trabajadores son los monos que habitan en ellos. En las economías menos desarrolladas, los monos suelen estar en un rincón del bosque, subidos a árboles aislados que representan bienes primarios o de baja complejidad. Para progresar, los monos deben saltar hacia árboles cercanos, es decir, hacia productos relacionados que aprovechen capacidades ya existentes. En bosques densos y bien conectados los saltos son más fáciles y seguros, lo que impulsa la diversificación y el aprendizaje; en cambio, en bosques dispersos los saltos son largos y arriesgados, lo que dificulta avanzar. Esta metáfora ilustra cómo las oportunidades de desarrollo dependen de la estructura productiva y de la capacidad de un país para expandirse hacia actividades más complejas.

En América Latina, como ha insistido por ejemplo el pensamiento neoestructuralista cepalino, esta realidad es especialmente relevante: la ventaja comparativa suele estar “mal distribuida”. Muchos países quedan anclados en commodities que generan poco aprendizaje y escasa diversificación. Uruguay no es ajeno a este dilema, lo que refuerza la urgencia de articular una estrategia que combine nuestras fortalezas existentes con saltos hacia nuevas actividades.

En este marco, la innovación no puede reducirse a un acto individual ni a un avance tecnológico aislado. Es un fenómeno sistémico, que requiere combinar saberes diversos, articular capacidades y orientar esfuerzos hacia áreas estratégicas. La interacción entre empresas, universidades, centros de investigación, gobiernos locales y comunidades es la que hace posible transformar conocimiento en valor económico y social.

De ahí la importancia de concebir la política industrial no como un ejercicio de “elegir ganadores” de manera arbitraria, sino como un proceso orientado al aprendizaje. El rol del Estado es crear mecanismos de descubrimiento conjunto con el sector privado: identificar nuevas actividades viables, compartir el riesgo inicial, retirar apoyo cuando no funcionan y escalar cuando sí lo hacen. Se trata de un proceso adaptativo, flexible, transparente y con rendición de cuentas.

Diversificación inteligente: capacidades y prioridades; gobernanza territorial y escucha activa.

La Unión Europea ha popularizado el concepto de especialización inteligente de Dominique Foray. Valorando los aportes teóricos del autor, y contemplando los resultados empíricos de la iniciativa práctica, desde la Agencia Nacional de Desarrollo preferimos hablar de diversificación inteligente. Cada región debe identificar y priorizar sectores donde tenga ventajas potenciales, combinando recursos endógenos con oportunidades de inserción en cadenas de valor globales.

Esto implica un ejercicio doble: reconocer los desafíos estructurales de cada localidad y, al mismo tiempo, mapear sus capacidades endógenas. Solo en la intersección de ambos aspectos se encuentra el verdadero potencial transformador.

Por ejemplo, partir de la industria forestal y dar saltos hacia sectores más complejos como químicos, biomateriales o bioenergía. Este tipo de trayectorias de diversificación son las que permiten transformar un sector primario en un trampolín hacia actividades de mayor sofisticación.

La gira nacional que emprendemos busca precisamente eso: identificar esas capacidades, escuchar a los actores locales y construir, desde el territorio, la hoja de ruta que permita orientar nuestras políticas públicas y materializar oportunidades.

El desarrollo económico no puede pensarse únicamente desde la capital. La gobernanza territorial de las políticas es tan importante como su diseño técnico. Las capacidades para diversificar la matriz productiva y generar polos de innovación están distribuidas en todo el país.

Las próximas siete semanas estarán dedicadas a la escucha activa y la reflexión compartida. Queremos reconocer el conocimiento situado, nutrirnos de la experiencia de quienes producen, emprenden e investigan en cada territorio, y articular esas visiones con una estrategia nacional coherente.

Al encuentro de lo que somos capaces 

Este recorrido es apenas el inicio de un proceso más amplio. Una estrategia de desarrollo debe ser, ante todo, dinámica: combinar visión de largo plazo con acciones inmediatas, y sobre todo, materializarse en proyectos concretos que generen impactos visibles.

La transformación productiva no es un lujo ni una consigna retórica. Es una necesidad inaplazable. Sin ella, corremos el riesgo de quedar atrapados en una estructura productiva vulnerable y poco diversificada. Con ella, podemos abrir oportunidades en áreas como la bioeconomía, las industrias creativas, las ciencias de la vida o los servicios intensivos en conocimiento.

El recorrido que iniciaremos es una apuesta por la confianza: confianza en las capacidades de nuestro país, confianza en el diálogo como motor de consensos y confianza en que la política pública puede ser un catalizador del desarrollo.

En síntesis, quienes dedican sus días al estudio de estos temas nos recuerdan que el desarrollo es un proceso de experimentación productiva. Los mercados, por sí solos, no generan los incentivos adecuados para esa experimentación. Por eso el Estado tiene un rol legítimo en facilitar el auto-descubrimiento, coordinar la diversificación y sostener un aprendizaje conjunto con el resto de las instituciones del triple hélice: académica y sector privado.

Ese es el espíritu con el que vamos al encuentro del país: siete semanas de escucha activa, de diálogo honesto y de construcción colectiva que deben transformarse en acciones concretas. Porque el futuro del Uruguay se juega en el entramado vivo de sus territorios.