ANDE: la agencia del desarrollo nacional.

Queremos que este título no sea sólo un juego semántico. El cierre de 2025 encuentra a la Agencia Nacional de Desarrollo (ANDE) en un momento bisagra. Fue un año intenso, de revisión profunda y de definición estratégica. El 5 de marzo asumió un nuevo Directorio, designado por el Presidente de la República, el profesor Yamandú Orsi, con la responsabilidad de conducir una agencia joven, pero ya clave en la arquitectura del desarrollo productivo del Uruguay.

ANDE es hija de un proceso de agencificación del Estado, que en nuestro país se dio de forma más tardía que en otras regiones, pero que buscó dotar a ciertas políticas públicas de mayor flexibilidad operativa, capacidad técnica y orientación estratégica. Creada por ley en 2009 y reglamentada recién en 2015, este 2025 marca diez años de funcionamiento efectivo, un hito institucional que invita tanto a celebrar como a reflexionar.

Desde su diseño, ANDE combina una institucionalidad pública que opera bajo el derecho privado, lo que le ha permitido ser dinámica en su gestión, flexible en sus instrumentos y estratégica en su mirada de país. En esta década se distinguen claramente dos períodos. El primero, entre 2015 y 2020, estuvo marcado por la construcción institucional: conformación de equipos, diseño de instrumentos y puesta en marcha de programas hoy emblemáticos, con una mirada sistémica sobre la competitividad empresarial. El segundo, a partir de 2020, implicó un giro hacia una agencia centrada casi exclusivamente en la atención directa a micro, pequeñas y medianas empresas y emprendimientos. La pandemia profundizó ese rol, necesario en la emergencia, pero con un costo: se debilitó la mirada sectorial, territorial y de transformación estructural.

Para el nuevo Directorio, el primer desafío fue revisar críticamente ese proceso histórico y una cartera de programas heterogénea. Gobernar también implica decidir qué dejar de hacer: discontinuar instrumentos que no funcionaron o que no se alineaban con una nueva visión estratégica. Ese ejercicio trajo tensiones, conversaciones difíciles y decisiones complejas, pero necesarias para recuperar coherencia política y técnica.

A partir de allí, la pregunta central fue qué sí queríamos hacer. Y esa respuesta debía dialogar con las prioridades estratégicas del gobierno. La Ley de Presupuesto 2025–2030 que acaba de aprobar nuestro parlamento es clara en sus prioridades estratégicas: fortalecer la matriz de protección social, mejorar la seguridad para la convivencia ciudadana y, como condición habilitante de ambas, acelerar el crecimiento económico. Un país que creció al 1% anual en la última década necesita cambiar el ritmo.
En ese marco, desde ANDE nos propusimos dos grandes desafíos: cómo especializar sin dejar a nadie atrás, y cómo implementar instrumentos que muevan la aguja valorizando las capacidades locales.

Acelerar el crecimiento exige una estrategia de especialización productiva. Pero esa especialización solo es virtuosa si se construye sobre capacidades existentes y si evita profundizar brechas territoriales y sociales. Hoy Uruguay cuenta con una oportunidad inédita: un sistema de ciencia, tecnología y formación distribuido en el territorio. La expansión de la Universidad de la República, la creación y despliegue de UTEC con sus 4 ITRs y la llegada a 14 departamentos, el rol renovado de UTU y el fortalecimiento de las universidades privadas configuran un ecosistema de conocimiento distribuido, condición clave para articular producción, ciencia, tecnología e innovación.

Pero esa estrategia debía ser inclusiva. Por eso, sostener y fortalecer una oferta universal de política pública para micro, pequeñas y medianas empresas y emprendimientos fue una decisión central. Allí se inscribe el programa Centros Pymes, hoy convertido en política de Estado. Con 24 centros en todo el país, articulados con cámaras empresariales, gremiales y actores locales, el programa ha atendido más de 24.000 usuarios desde 2018, más de 12.000 solo en 2025. Su capilaridad territorial y su lógica de cogestión público-privada lo convierten en una herramienta clave.

Sin embargo, la consigna de este período fue clara: pasar de la presencia a la transformación. Por eso, Centros Pymes inició una profunda reformulación: sofisticación del portafolio de servicios, abordaje por cadenas de valor y regiones, metodologías estandarizadas, fortalecimiento de los consejos consultivos locales y una nueva arquitectura de cuatro capas de intervención. Así, deja de ser un programa de servicios básicos para convertirse en una plataforma de desarrollo, articulada con otras agencias y ministerios en el marco de Uruguay Innova.

Hacia una planificación participativa y regional

Inspirados en el enfoque de Especialización Inteligente (S4), pero adaptado a nuestra realidad institucional y territorial, ANDE impulsó en 2025 un proceso inédito de planificación productiva participativa. Este proceso combinó direccionalidad estatal con construcción desde el territorio, e involucró a más de 500 personas en todo el país, entre gobiernos departamentales y municipales, instituciones nacionales, cámaras empresariales, sindicatos, academia y sociedad civil.

El resultado fue múltiple y concreto. En primer lugar, ANDE trabajó tres escenarios de abordaje territorial —por cadenas de valor, por territorios o uno híbrido— evaluados según criterios de gobernanza, focalización, escalabilidad y coordinación multinivel. De allí surge una priorización regional flexible y una priorización sectorial que combina direccionalidad estatal (top-down) con validación territorial (bottom-up). Así, se definió una regionalización operativa —siempre artificial en un país sin institucionalidad regional formal— que distingue cinco grandes regiones: norte, litoral, centro-oeste, este y sur-metropolitana. En segundo lugar, se priorizaron seis cadenas de valor estratégicas a nivel nacional: agroindustria inteligente, ciencias de la vida, logística, industrias creativas, turismo y tecnologías de la información y servicios intensivos en conocimiento. En tercer lugar, ese marco descendente se complementó con un enfoque ascendente: se construyeron 19 priorizaciones sectoriales departamentales y 5 agendas regionales de competitividad territorial, validadas en instancias multiactor de cuádruple hélice donde participaron más de 500 personas en todo el país.

Esta arquitectura permite algo central: combinar rumbo nacional con flexibilidad territorial. Un Estado que sabe hacia dónde quiere ir, pero que reconoce la diversidad productiva, cultural y social de sus territorios.
El segundo gran desafío fue definir instrumentos que realmente muevan la aguja y pongan en valor las capacidades endógenas. Para ello adoptamos un enfoque de políticas públicas orientadas por misiones, entendidas como desafíos concretos, con instrumentos financiados, gobernanza multi-actor y capacidad de experimentación. Cada misión responde a una escala sistémica distinta.

La misión de productividad se centra en la empresa y la unidad productiva. Un estudio reciente de ANDE mostró que la productividad laboral en la empresa “tipo” de nuestro país creció apenas 0,89% anual entre 2008 y 2022, concentrada en pocas empresas grandes. Pero también mostró algo clave: las empresas que logran dar el salto de productividad luego se sostienen en el tiempo. En este marco, en 2025 se lanzaron instrumentos concretos: el programa de formación de capacidades empresariales junto a INEFOP, con alcance a 2.000 empresas capacitadas y 500 asistidas técnicamente por año; el programa de adecuación tecnológica, con más de 20 empresas anuales y articulación con el Fondo Industrial de la Dirección Nacional de Industria del MIEM; el programa de digitalización de pymes junto al BID, con una inversión de más de 7 millones de dólares en 2025–2026 para casi 200 proyectos; y el programa de valorización y vinculación tecnológica en el litoral, junto a ANI y MIEM, que ya aprobó ocho proyectos orientados a acercar ciencia y producción.

La misión de competitividad opera a escala territorial. Las empresas no compiten solas: lo hacen en ecosistemas locales. Aquí se inscriben el programa Uruguay al Mundo, presentado el 15 de diciembre junto a Uruguay XXI, ANII, LATU y MIEM, con 1,5 millones de dólares para apoyar más de 130 proyectos de internacionalización de Mipymes y startups; el fortalecimiento de consejos consultivos locales; el programa de redes empresariales, con foco en asociatividad y economía social junto a INACOOP; y el nuevo fondo de apalancamiento del FDI productivo junto a OPP, para incentivar a los gobiernos departamentales a sumarse a la agenda de priorización territorial.

La misión de sostenibilidad apunta a transformar los modelos de producción. Aquí destaca el relanzamiento del programa Oportunidades Circulares, junto a ONUDI, MIEM, LATU y el Centro Tecnológico en Bioeconomía Circular, con más de 1,2 millones de dólares para acelerar 30 proyectos en 2025–2026. Se suman los bienes públicos digitales que ya lanzamos este año y a los bienes públicos sectoriales que serán disponibilizados durante el 2026, con más de un millón de dólares para soluciones colectivas; el programa de desarrollo de proveedores, que impulsa encadenamientos productivos; y el acuerdo con el BROU, que habilita líneas de financiamiento para sostenibilidad ambiental, adecuación tecnológica y empresas jóvenes, junto con un ambicioso plan nacional de educación financiera y el fortalecimiento del sistema de garantías. (SiGa).

La revolución de las cosas simples exige calidad regulatoria. No es una misión en sí misma, sino una condición habilitante transversal. En 2025 se avanzó en el rediseño del régimen COMAP para contemplar realidades específicas, en capacitaciones sobre la nueva ley de frontera junto a la Dirección Nacional de Aduanas y el MEF, y en una agenda clara de formalización, facturación electrónica y reducción de costos transaccionales. La regulación también es política productiva.
El 22 de diciembre marcó además el inicio de las Estrategias Nacionales de Desarrollo, junto a OPP, retomando una tradición planificadora que articula con iniciativas que ya están en marcha, tales como Uruguay Innova, los núcleos productivos industriales del MIEM, el diálogo social, el PENCTI y otros espacios, con una mirada de mediano y largo plazo, pero que tendrá, necesariamente, una agenda de transformaciones concretas que comenzará a implementarse desde mediados del 2026.

Nada de esto sería posible sin el equipo técnico de ANDE. Un equipo comprometido, con capacidades acumuladas y vocación pública, que sostuvo a la institución en contextos muy distintos y que hoy es protagonista de esta nueva etapa. El 2025 fue un año de diseño, revisión y alineamiento. El 2026 debe ser el año de la implementación.

Porque el desarrollo no ocurre por inercia. Requiere Estado, estrategia, territorio y equipos capaces. Con diez años de historia, ANDE no solo mira hacia atrás para aprender. Mira hacia adelante, con las luces largas encendidas, para transformar.